一、清洁发展机制概述所谓清洁发展机制（CDM）是指推动《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）非附件一缔约方实现可持续发展目标，同时在为了实现《联合国气候变化框架公约京都议定书》规定的温室气体减排义务，允许附件一缔约方通过在非附件一缔约方投资温室气体减排项目来获得经认证的温室气体减排量，并以此来抵消其依据《京都议定书》应承担的部分温室气体减排任务的法律机制。发展中国家与发达国家共同实施的“清洁发展机制”作为解决全球变暖问题的新合作模式，已成为国际环境法的“试验田”。它包括对可再生能源和节能技术的投资，是发展中国家获得必要资源和技术的途径，有利于促进可再生能源和其他清洁能源的发展。清洁发展机制下的能力建设还帮助发展中国家获得必要的资金信息和培训，为处于工业上升期的发展中国家利用可再生能源、节能技术和其他有利于环境保护的清洁资源创造机会。条件，从而消除发展中国家充分参与减缓全球变化行动的障碍。我国也积极参与减缓气候变化行动，承担应有的国际责任。2004年6月30日，我国开始实施《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》。在此基础上，《清洁发展机制项目运行管理办法》（以下简称《管理办法》）于2005年10月12日颁布实施。该行政法规规定了我国清洁工作的实施。发展机制项目的许可机构、许可条件、许可程序已成为国内清洁发展机制项目行政许可的法律依据。二、建立清洁发展机制项目行政许可事项的必要性实施CDM项目的主要目的是不仅要促进发展中国家的可持续发展，而且要降低发达国家温室气体减排的成本。对于我国来说，实施清洁发展机制项目一定能够达到促进我国可持续发展的目的。清洁发展机制项目的成功之处在于它动员了不承担强制减排义务的发展中国家参与国际减排行动。还调动了《公约》个附件一国家履行国际义务的积极性。国际条约得到有效落实，应对气候变化国际行动得到有效推动。从实施方式来看，涉及《公约》个缔约国的私人和/或公共实体实施温室气体减排量的购买和销售。在这种买卖关系中，对于《公约》附件一国家的私人和/或公共实体来说，他们主要关心的是通过实施CDM项目在支付价格和转让技术后获得相应的认证产品。温室气体减排。对于我国的私人和/或公共实体（即发展权持有者）来说，他们更关心的是通过清洁发展机制项目的实施能够获得多少经过认证的温室气体减排量，以及这些减排量中的多少能够被转化为温室气体减排量。获得数量根据先前与附件1国家的私人和/或公共实体转让销售合同，从而获得价格和技术。《公约》因此，作为交易双方的市场主体，最关心的是通过最小的成本获得最大的利益，即私人利益最大化。是否有利于社会可持续发展，虽然是我国实施清洁发展机制的主要目的，但并不是实施项目的私人和/或公共实体的优先考虑因素。

因此，对于我国来说，这种项目实施行为（温室气体减排资源开发行为）必须纳入监管范围。那么，如何监管呢？考虑到这种行为将对清洁发展机制项目的实施产生重大影响，一方面影响了我国社会可持续发展公共利益的实现，另一方面也影响了项目实施者（私人和/或公共实体（温室气体减排资源开发商）的权利和利益的实现直接影响项目实施者的权利和义务。清洁发展机制的顺利运行，从某种意义上说，更多地依赖于这些私人和/或公共实体（温室气体减排资源开发商）实施项目的积极性。激励因素已成为清洁发展机制的内在要求。调动和保持这些私人和/或公共实体（温室气体减排资源开发商）实施项目的积极性也是规则设计中必须考虑的因素。调动和保持积极性主要是通过给予一定的权利和保障。因此，这种监管除了具有保护公共利益的功能外，还必须是有益的。行政许可作为一种预防性、事前控制技术，其主要目的是制止可能侵犯或者影响公共利益和社会秩序的行为。同时，许可也意味着行政相对人针对政府的公法权利的创设，这为实证层面上建立各种保护行政相对人权利的制度提供了逻辑支撑。行政许可不仅可以保护公共利益，而且是有益的。它还可以在保护私人和/或公共实体的合法权益方面发挥作用。因此，正是CDM所承载的公共利益价值和激励因素的内在要求，影响了国家选择设立“行政许可”的法律规则来实现对CDM项目的监管。许可证的法律效力是被许可人享有开发温室气体减排资源的权利。3.实施行政许可项目的立法依据《管理办法》。行政许可“清洁发展机制合作项目核准”的设置在《清洁发展机制项目运行管理办法》（以下简称《管理办法》）第一条中明确。《管理办法》第一条规定“根据《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）的规定和批准《京都议定书》（以下简称《议定书》）以及大会的有关决定，缔约方、中国政府为促进清洁化发展机制项目活动，维护中方权益，保障项目活动有序推进，制定本办法。”有学者认为，“中国”不属于《行政许可法》第十六条规定的范围。该条例的“上位法”作为部门规章《管理办法》规定了行政许可事项，不能视为《管理办法》规定的行政许可事项的实施细则。《行政许可法》实质上是设定行政许可，违反了《管理办法》“部门规章不得设定行政许可”的规定。但笔者认为，《联合国气候变化框架公约》是对《京都议定书清洁发展机制下合作项目核准》行政许可事项的具体细化，并非行政许可的设立。首先，“我国批准的《京都议定书》和《管理办法》能否直接成为行政许可设立的法律依据”的问题，涉及到国际法在国内如何适用的问题。我国宪法对此没有明确规定，学术界也有不同的说法。根据我国目前的执法实践，有的国际条约、协议需要转化后才能发生法律效力，而有的国际条约、协议则是直接适用。

但鉴于我国在国际上是一个非常值得信赖和负责任的国家，国际条约和协议一旦签署和参加，我国都会严格遵守和执行。因此，在行政法领域，凡是我国签署和参加的条约、协定，只要涉及行政管理和行政救济，都是行政法的渊源。因此，《公约》第1条“根据我国批准的《京都议定书》和已批准的《管理办法》的规定以及缔约方会议的有关决定，中国政府，为促进有效为开展清洁发展机制项目活动，维护我国权益，为保证项目活动有序进行，特制定本办法。”这一规定没有任何问题。其次，《立法法》并未设置行政许可。根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》号文第七十一条：“国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以依照法律、行政法规、国务院的决定、命令，国务院在本部门的职权范围内制定规章。部门规章规定的事项，属于法律、行政法规、国务院决定、命令执行的事项。”部门规章的立法依据是法律、行政法规、国务院决定、命令。2004年7月1日国务院发布的《管理办法》号文规定，《京都议定书清洁发展机制合作项目核准》保留设立许可，其实施机关是“国家发展和改革委员会”。可见，国家发展和改革委员会、科技部、外交部联合发布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》作为部门规章，是在《管理办法》的基础上，对条件和条件做出了具体规定。程序执行许可证，并没有设置权限。因此，《行政许可法》的规定并不违反《立法法》。综上所述，对《京都议定书清洁发展机制合作项目核准》设定行政许可的法规有：《行政许可法》、《联合国气候变化框架公约》、我国核准的《京都议定书》的规定和批准号《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，以及缔约方的规定会议有关决定《管理办法》四、清洁发展机制项目行政许可中的法律关系分析《管理办法》第十六条规定：“国家发展和改革委员会委员会是中国政府开展清洁发展机制项目活动的主管机关”，第十六条第十八条第一款规定，“申请实施清洁发展机制项目的中资、中资企业和外国合作伙伴中国境内的企业应当向国家发展和改革委员会提出申请。有关部门和地方政府可以组织企业提出申请。并提交第十二条规定的项目文件。”清洁发展机制项目实施行政许可的行政法律关系中，行政主体为国家发展和改革委员会，行政相对人为申请者。清洁发展机制项目在中国境内的实施，中资、中资企业以及外国合作伙伴在行政许可过程中，国家发展和改革委员会负责清洁发展的受理、审查和决定清洁发展机制项目申请人需按照《管理办法》的规定提交项目申请文件。评估、登记和报告程序，按要求定期向国家发展和改革委员会报告，配合调查，接受咨询五、行政许可审批阶段行政委托的法律关系分析《公约》第十八条第二款规定：“国家发展改革委委托有关机构组织专家对申请项目进行评审。期限不超过三十天。”

由此可见，国家发展改革委受理后并不直接对申请人提交的申请材料进行审查。而是委托相关机构组织专家对申报项目进行评审。在CDM项目行政许可中引入专家评审至少有两个原因。首先，CDM项目的运作非常复杂。不仅因为绝大多数项目参与方来自两个或两个以上国家，而且监督管理主体还涉及项目参与方所在国政府以及清洁发展机制执行理事会和独立机构的监督。指定经营实体。监督。这些法规包括复杂的《京都议定书》、《管理办法》和缔约方大会的各项决定，以及各缔约方CDM项目运作的国内法律监督体系。特别是CDM项目的审批涉及到很多科学技术知识的应用。因此，由具有项目运作科学技术知识、熟悉清洁发展机制现行规则的专家对项目申请进行优先审查，对于保证项目审批的独立性、准确性和科学性大有裨益。其次，专家评审有利于保证清洁发展机制项目行政许可的公平性。清洁发展机制项目的运行不仅会给项目参与方带来相应的效益，还将对项目所在国的社会经济发展、环境保护和促进可持续发展产生一定的影响。因此，在行使项目行政许可公权力过程中，对于预防权力寻租等腐败问题具有一定的积极作用。在此，有学者对这里的“相关机构”的性质提出质疑，认为《管理办法》并没有明确界定“相关机构”。那么，它既包括行政机关，也包括事业单位吗？确定本款规定的“有关机关”的性质，需要明确本款规定的法律关系的内容。笔者认为，《管理办法》第十八条第二款赋予国家发展改革委行政许可主体——“委托权”：“国家发展改革委委托有关机构对申报项目组织专家评审，时间不得超过三天”。在该行政委托法律关系中，委托方为具有行政主体资格的国家发展改革委，受托方为“有关机构”；委托机构组织专家对申报项目进行评审。从专家评审产生的法律效力来看，在清洁发展机制项目许可过程中，专家评审结论可以产生直接驳回项目申请的法律后果。《管理办法》虽然规定清洁发展机制项目申请必须组织专家评审，但专家评审的法律效力并没有明确规定。根据《环境影响评价法》第十八条第三款：“国家发展和改革委员会将专家评审通过的项目报项目评审委员会审查。”该条规定，国家发改委只会将通过专家评审的项目申请项目提交项目评审委员会审查。未通过专家评审的项目申请，无需提交项目评审委员会评审。事实上，并没有获得许可。由此可见，专家的评审结论可以直接驳回项目申请。并且不仅仅停留在仅仅为项目评审委员会的评审提供“参考依据”的层面。这与其他环境立法由专家参与行政许可不同。例如，《管理办法》中规定了建设项目环境影响评价和专项规划环境影响评价两种专家参与制度。

在建设项目环境影响评价过程中，对可能对环境造成重大影响、需要编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在提交环境影响报告书前召开论证会、听证会或者采取其他措施。环境影响报告书报批。以征求有关专家意见的形式。建设单位报批的环境影响报告书应当附有是否采纳有关专家意见的说明。这说明环境保护行政主管部门在环境影响评价报告审批过程中，将专家意见作为行政许可的重要参考，可采纳也可不采纳。专家的意见不能直接否决环境影响。评估报告。即使在专项规划审批过程中，也成立评审组对规划的环境影响评价报告进行评审，评审组提出书面评审意见。但评审组不是决策机构，而是由环境保护行政主管部门或者其他行政机关以会议形式召集的咨询组织。因此，审查小组进行的审查工作和提出的审查意见也属于咨询性质，提供的意见仅供政府领导决策参考，而非最终决定。经过对比分析可以看出，010-30000规定的专家评审已经超出了一般意义上的公众参与。它实际上是行使行政许可的公共权力。也就是说，“有关机构组织的专家评审”可以产生直接驳回项目申请的法律后果，导致清洁发展机制项目申请不获批准。由此也可以理解，发改委“政府”委托的“相关审查”也是行使消极意义上的许可权。